Verwaltungsstrafrecht

L’arrêt du Tribunal fédéral (TF) du 1^er avril 2020 (6B_178-181/2019 etc., disponible à l’adresse suivante: https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2Faza://01-04-2020-6B_178-2019&lang=de&zoom=&type=show_document) revêt une grande importance pour le droit pénal administratif. En effet, plusieurs questions de principe y sont tranchées, respectivement la jurisprudence existante s’y trouve consolidée. Cet arrêt est d’ailleurs destiné à la publication au Recueil officiel.

L’arrêt s’inscrit dans le prolongement de procédures de confiscation indépendantes menées par la CFMJ, dans le cadre desquelles celle-ci a ordonné la confiscation de valeurs patrimoniales d’un montant non négligeable, en mains de participants à un tournoi de poker qui ne s’étaient pas rendus, respectivement qui ne pouvaient se rendre coupables en tant que participants. Les tiers touchés par la mesure de confiscation ont formé un recours auprès du Tribunal fédéral à l’encontre de la décision cantonale de dernière instance du 2 octobre 2018 (BES.2017.176), rendue par la Cour d’appel du canton de Bâle-Ville. Ils ont notamment fait valoir que le droit de confisquer était prescrit (motif pris que la décision spéciale de confiscation n’interrompait pas la prescription) et que la mesure de confiscation prononcée à l’égard de tiers aurait dû intervenir de manière accessoire à la procédure pénale administrative principale (ce qui n’était plus possible puisqu’un mandat de répression entré en force avait mis fin à celle-ci depuis longtemps). Le TF ne partage pas l’avis des recourants.

En substance, les considérants du TF peuvent être résumés comme suit (une discussion plus détaillée de l’arrêt suivra dans forumpoenale) :

• Le TF indique, à juste titre, que la confiscation en droit pénal administratif – y compris la confiscation spéciale de l’art. 66 DPA – est soumise à un délai de prescription de sept ans, art. 2 DPA cum art. 70 al. 3 CP. Selon l'art. 2 DPA en relation avec l’art. 97 al. 3 CP, la prescription ne court plus si, avant son échéance, un jugement de première instance est rendu. Selon la jurisprudence du TF, le prononcé pénal ou de confiscation aux termes de l’art. 70 DPA est assimilé, sous l’angle de la prescription, à un jugement de première instance au sens de l’art. 97 al. 3 CP. Cette approche est confirmée au consid. 4.1.3 de l’arrêt ici rapporté, mais on peut regretter que le TF ne se prononce pas sur les avis exprimés en doctrine depuis l’arrêt 6B_207/2017 du 11 septembre 2017, en particulier la contribution de Macaluso/Garbarski, AJP 2018, p. 117 ss. Ceci est d’autant plus regrettable qu’il n’existe – à notre avis – aucun argument convaincant en faveur du caractère interruptif de la prescription d’un prononcé pénal ou d’une ordonnance de confiscation. Il va de soi qu’une autorité administrative fédérale appelée à examiner un mandat de répression ou une ordonnance de confiscation, rendu par son propre service de droit pénal, ne peut être assimilée à un tribunal de première instance indépendant. Selon l’art. 69 al. 1 DPA, l’« administration » reconsidère le mandat ou l’ordonnance attaqués par opposition à l’égard de tous ceux qui sont touchés; elle peut ordonner un débat oral et compléter l’enquête. Mais: qui est cette « administration »? Tout simplement: il s’agit de la personne au sein de l’autorité administrative fédérale qui a déjà rendu le mandat de répression ou l’ordonnance de confiscation. Si l’opposition est par exemple assortie d’une réquisition de preuve, celle-ci sera administrée par le fonctionnaire enquêteur qui avait précédemment rendu le mandat querellé. Ce dernier n’est donc pas réexaminé par une autorité indépendante, mais par la même personne qui en est à l’origine. Si l’administration fédérale constate, sur la base de la réquisition de preuve formulée par le prévenu, que ce dernier n’a pas commis l’infraction pénale administrative, alors elle ordonne le classement de la procédure. Dans une procédure pénale ordinaire, cela n’est plus possible après la mise en accusation. Ainsi, en réalité le prononcé pénal ne poursuit donc en définitive que deux buts (à ce sujet, voir également Markwalder/Frank, fp 2018, p. 541 ss): d’une part, apporter une motivation (significativement) plus complète, en comparaison du mandat de répression ou de l’ordonnance de confiscation (afin de pouvoir soumettre un acte d’accusation parfois sensiblement plus étendu au tribunal de première instance) et, d’autre part, interrompre la prescription.
• Ensuite, le TF s’est prononcé sur la question tout aussi controversée de savoir si la confiscation prononcée en l’espèce à l’égard de tiers peut intervenir dans le cadre d’une procédure de confiscation dite indépendante ou si ce type de confiscation doit être ordonnée de manière accessoire à la procédure menée contre le prévenu (à ce sujet, voir par exemple Frank/Caprara, fp 2018, 118 ss). Le TF – comme les tribunaux inférieurs (bien que les motifs avancés soient différents) – a tranché en faveur de la première solution (voir consid. 5.4). A cet égard, il est notamment avancé que la confiscation indépendante à l’égard de tiers est expressément et exhaustivement régie en droit pénal administratif par l'art. 66 al. 2 DPA, que les art. 376 ss CPP ne sont en conséquence pas applicables, et que ni le libellé, ni la genèse de la disposition de droit pénal administratif ne prévoient le caractère accessoire de la confiscation de tiers à la procédure pénale administrative. Ceci n’emporte pas conviction. Premièrement, la formulation est loin d’être univoque et, au mieux, elle plaiderait pour la conclusion inverse. En effet, l’art. 66 al. 2 DPA dispose qu’une « telle ordonnance » est également rendue lorsque la mesure frappe des personnes autres que le prévenu. Or, l’ordonnance dont il est question n’est autre que l’ordonnance spéciale de confiscation de l’art. 66 al. 1 DPA, qui ne peut être rendue que si « la procédure pénale n’aboutit pas à un mandat de répression ou au renvoi de l’inculpé devant le tribunal ». Le caractère accessoire de la confiscation prononcée à l’égard de tiers est donc ancré dans le texte de la disposition légale. A suivre la jurisprudence du TF, la confiscation à l’égard de tiers devrait toujours intervenir dans le cadre d’une procédure de confiscation indépendante – mais cela ne reflète aucunement la pratique, puisque ce type de confiscation est régulièrement ordonné de manière accessoire à la procédure principale, sans que cela n’ait jamais suscité de critiques. Ensuite, il n’est pas question d’appliquer par analogie les art. 376 ss CPP, mais plutôt le principe qui sous-tend ces dispositions (et auquel le TF adhère en procédure pénale ordinaire), selon lequel la confiscation indépendante, notamment à l’égard de tiers, est subsidiaire, en ce sens que la confiscation doit en règle générale être ordonnée de manière accessoire (cf. ATF 142 IV 383, consid. 2.1). Le raisonnement sous-jacent est clair: le tiers touché par la confiscation doit avoir la possibilité de se défendre dans le cadre de la procédure pénale topique. Il bénéficie d’ailleurs également des droits de partie (en tant que tiers au sens de l’art. 105 al. 1 lit. f et al. 2 CPP). Cela est légitime, car il est pour ainsi dire impensable que l’autorité en charge de la procédure de confiscation indépendante déjuge l’autorité qui avait précédemment statué de manière définitive sur la commission de l’infraction. Au vu de l’identité des personnes impliquées, cela doit valoir à plus forte raison en droit pénal administratif et pour l’autorité administrative fédérale (et non pas les autorités administratives fédérales) concernée. Apparemment, même la première instance, le Tribunal pénal de Bâle-Ville, était parti du principe de la subsidiarité de la confiscation à l’égard de tiers et avait donc étendu le catalogue des motifs objectifs pour parvenir à la même conclusion (StrafGer BS du 18.10.2017, SG.2017.88). L’avis exprimé ici est finalement également conforme à l’art. 104 al. 3 LD, qui ne permet la confiscation indépendante ou la confiscation à l’égard de tiers que si l’autorité compétente refuse d’ouvrir sa propre procédure.
• Enfin, le TF aborde la question intéressante et pratique de la mesure dans laquelle les gains réalisés par les recourants à l’occasion du tournoi de poker doivent être confisqués. La jurisprudence du TF tend à appliquer le principe du profit brut (« Bruttoprinzip »), mais exige le respect du principe de la proportionnalité (consid. 8.3.3 et réf. citées). Selon les circonstances, il peut donc être nécessaire d’appliquer le principe du profit net (« Nettoprinzip »), et c'est précisément l’avis suivi par le TF dans la présente affaire: les recourants ont uniquement participé au tournoi de poker; ils n'étaient donc pas punissables en vertu de l'art. 56 al. 1 lit. a LMJ et n’ont, en rapport avec le tournoi illégal de poker, pas violé d’autres dispositions de droit pénal, mais ils ont néanmoins été touchés par la confiscation. Pour ces raisons, le TF arrive à la conclusion que, conformément au principe du profit net, la participation au tournoi illégal de poker ne vaut déjà suffisamment pas la peine (selon l’adage « le crime ne paie pas »), si le gagnant fait l’objet d’une confiscation ou d'une créance compensatrice à concurrence des gains réalisés lors du tournoi, sous déduction des buy-ins versés (consid. 8.4.3).

Für das Verwaltungsstrafrecht ist das Urteil des Bundesgerichts vom 1. April 2020 (6B_178-181/2019 etc., abrufbar unter: https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2Faza://01-04-2020-6B_178-2019&lang=de&zoom=&type=show_document) von sehr grosser Bedeutung, werden hier doch gleich mehrere Grundfragen entschieden resp. die bereits bestehende Rspr. wird weiter verfestigt. Eine Publikation in der amtlichen Sammlung ist denn auch vorgesehen.

Dem Entscheid lagen selbstständige Einziehungsverfahren der ESBK zugrunde, in welchen diese gegenüber Teilnehmern eines Pokerturniers, welche sich nicht strafbar gemacht haben (resp. als Teilnehmer auch nicht machen konnten), Ersatzeinziehungen in nicht unerheblicher Höhe vornahm. Den diesbezüglich ergangenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid des Appellationsgericht BS v. 2. Oktober 2018 (BES.2017.176) zogen die sog. Dritteinziehungsbetroffenen zum Bundesgericht. Sie rügten dabei unter anderem, dass die Dritteinziehung verjährt sei (da der Erlass der selbstständigen Einziehungsverfügung nicht die Verjährung unterbricht) und die Dritteinziehung akzessorisch zum eigentlichen Verwaltungsstrafverfahren erfolgen muss (was nicht mehr möglich war, da dieses mit Strafbescheid bereits seit langem rechtskräftig abgeschlossen war). Das Bundesgericht sah dies anders.

Hierzu im Einzelnen und in aller Kürze (da eine ausführlichere Urteilsbesprechung in der forum poenale folgen wird):

• Zutreffend führt das Bundesgericht aus, dass die verwaltungsstrafrechtliche Einziehung – und auch die selbstständige Einziehung nach Art. 66 VStrR – nach sieben Jahren verjährt, Art. 2 VStrR i.V.m. Art. 70 Abs. 3 StGB. Die Verjährung tritt nach Art. 2 VStrR i.V.m. Art. 97 Abs. 3 StGB dann nicht ein, wenn vor Verjährungsende ein erstinstanzliches Urteil ergeht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Straf- und Einziehungsverfügung gemäss Art. 70 VStrR verjährungsrechtlich einem erstinstanzlichen Urteil im Sinne von Art. 97 Abs. 3 StGB gleichzustellen. Das wiederholt das Bundesgericht in E. 4.1.3, setzt sich dabei aber bedauerlicherweise nicht mit den seit BGer 6B_207/2017 v. 11. September 2017 ergangenen Literaturansichten auseinander, insb. nicht mit jener von Macaluso/Garbarski, AJP 2018, S. 117 ff. Das ist vor allem deswegen schade, weil es – zumindest nach unserem Dafürhalten – kein überzeugendes Argument für eine verjährungsunterbrechende Wirkung der Straf- bzw. Einziehungsverfügung gibt. Selbstverständlich steht eine Bundesverwaltungsbehörde, welche den von ihrem eigenen Strafrechtsdienst erlassenen Straf- resp. Einziehungsbescheid zu überprüfen hat, nicht einem unabhängigen erstinstanzlichen Gericht gleich. Gemäss Art. 69 Abs. 1 VStrR hat „die Verwaltung“ den mit Einsprache angefochtenen Bescheid mit Wirkung für alle durch ihn Betroffenen zu überprüfen; sie kann eine mündliche Verhandlung anordnen und die Untersuchung ergänzen. Aber: wer ist diese «die Verwaltung»? Ganz einfach: es ist diejenige Person innerhalb der Bundesverwaltungsbehörde, welche bereits den Straf- oder Einziehungsentscheid erlassen hat. Wird mit der Einsprache etwa ein Beweisantrag gestellt, so nimmt der davor befasste Untersuchungsbeamte, der den Strafbescheid erlassen hat, die Beweise ab. Es überprüft also gerade keine unabhängige Behörde den Strafbescheid, sondern vielmehr diejenige Person, welche bereits den Strafbescheid erlassen hat. Stellt die Bundesverwaltungsbehörde aufgrund des vom Beschuldigten gestellten Beweisantrags fest, dass dieser die Verwaltungsstraftat gar nicht begangen hat, so stellt sie das Verfahren ein. Im ordentlichen Strafprozess ist dies nach Anklageerhebung aber gar nicht mehr möglich. In Tat und Wahrheit hat die Strafverfügung wohl insb. zwei Zwecke (vgl. zu all dem auch Markwalder/Frank, fp 2018, S. 541 ff.): Einerseits den nur kurz begründeten Straf- oder Einziehungsentscheid (deutlich) umfassender zu begründen (um damit eine teilweise deutlich umfangreichere Anklage beim erstinstanzlichen Gericht einreichen zu können), andererseits um die Verjährung zu unterbrechen.
• Weiter äusserte sich das Bundesgericht zu der ebenfalls umstrittenen Frage, ob die im konkreten Fall durchgeführte Dritteinziehung in einem selbständigen Einziehungsverfahren erfolgen kann oder ob über die Einziehung bei oder von Dritten im Verfahren gegen den Beschuldigten akzessorisch (mit) zu entscheiden ist (hierfür etwa Frank/Caprara, fp 2018, 118 ff.). Das Bundesgericht entschied sich – wie die Vorinstanzen (diese freilich mit jeweils unterschiedlicher Begründung) – für Ersteres (zum Ganzen, E. 5.4). Hierfür wird insbesondere vorgebracht, dass die selbständige Dritteinziehung im Verwaltungsstrafrecht in Art. 66 Abs. 2 VStrR ausdrücklich und abschliessend normiert sei, die Art. 376 ff. StPO mithin nicht entsprechend anwendbar seien, und dass der Wortlaut der verwaltungsstrafrechtlichen Norm sowie seine Entstehungsgeschichte gerade keine Akzessorietät der Dritteinziehung zum Verwaltungsstrafverfahren vorsehe. Dies vermag nicht zu überzeugen. Zunächst ist der Wortlaut keineswegs eindeutig, wenn überhaupt in die gegenteilige Richtung. Denn Art. 66 Abs. 2 VStrR spricht davon, dass ein „solcher Bescheid“ auch dann erlassen wird, wenn die Einziehung Dritte betrifft. Ein „solcher Bescheid“ ist aber eben der selbstständige Einziehungsbescheid des Art. 66 Abs. 1 VStrR, welcher nur dann erlassen werden kann, wenn „das Strafverfahren nicht zu einem Strafbescheid oder zur Überweisung des Beschuldigten an das Strafgericht“ führt. Die Akzessorietät der Dritteinziehung ist somit im Normwortlaut angelegt. Folge man der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, so könnte die Dritteinziehung zudem immer nur und ausschliesslich in einem selbstständigen Einziehungsverfahren erfolgen – eben dies entspricht aber überhaupt nicht der verwaltungsstrafrechtlichen Praxis, in welcher die Dritteinziehung regelmässig akzessorisch zum Hauptverfahren erfolgt, ohne dass dies bisher jemals kritisiert worden wäre. Zum anderen geht es nicht um eine analoge Anwendung der Art. 376 ff. StPO, sondern vielmehr um den hinter den Normen stehenden (und vom BGer im ordentlichen Strafverfahren vertretenen) Grundsatz, wonach die selbstständige Dritteinziehung subsidiär ist und i.d.R. akzessorisch einzuziehen ist (dazu BGE 142 IV 383, E. 2.1). Die dahinterstehende Überlegung ist klar: dem Dritteinziehungsbetroffenen soll die Möglichkeit gegeben werden, sich im konkreten Strafverfahren zur Wehr setzen zu können. Ihm stehen dabei auch (als sog. Drittem über Art. 105 Abs. 1 lit. f und Abs. 2 StPO) Parteirechte zu. Dies ist auch nur verständlich, denn es ist nahezu undenkbar, dass die im selbstständigen Einziehungsverfahren zuständige Behörde die rechtskräftige Anlasstat anders beurteilen wird, als dies die zuständige Strafbehörde gemacht hat. Eben dies muss aufgrund der Personenidentität erst recht für das Verwaltungsstrafrecht und die dabei involvierte Bundesverwaltungsbehörde (nicht: -behörden) gelten. Offenbar ging selbst die erste Instanz, das Strafgericht BS, von dieser Subsidiarität der Dritteinziehung aus und erweiterte deswegen den Katalog der objektiven Gründe um zum selben Ergebnis zu gelangen (StrafGer BS v. 18.10.2017, SG.2017.88). Die hier vertretene Ansicht deckt sich zuletzt auch mit Art. 104 Abs. 3 ZG, welcher sowohl die selbständige Einziehung als auch die Dritteinziehung erst dann zur Anwendung kommen lässt, wenn die zuständige Behörde die Eröffnung eines eigenen Verfahrens ablehnt.
• Schliesslich befasst sich das BGer mit der interessanten und praxisrelevanten Frage, in welchem Umfang die von den Beschwerdeführern erlangten Pokerturniergewinne einzuziehen sind. Die Rechtsprechung des BGer neigt zur Anwendung des Bruttoprinzips, verlangt aber die Beachtung des allgemeinen Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (E. 8.3.3 m.w.H.). Je nach Umständen kann es also geboten sein, das Nettoprinzip anzuwenden, und genau diese Auffassung vertritt auch das BGer im vorliegenden Fall: die Beschwerdeführer haben schlicht am Pokerturnier teilgenommen; sie waren deshalb nicht strafbar im Sinne von Art. 56 Abs. 1 lit. a SBG und haben im Zusammenhang mit dem illegalen Pokerturnier auch nicht anderweitig gegen strafrechtlichen Bestimmungen verstossen, dennoch waren sie von der Einziehung betroffen. Aus diesen Gründen gelangt das BGer zum Schluss, dass sich die Teilnahme am illegalen Pokerturnier entsprechend dem Nettoprinzip bereits nicht lohnt, wenn der Gewinner einer Einziehung bzw. Ersatzforderung in der Höhe des erzielten Turniergewinns, abzüglich der geleisteten Buy-ins, unterstellt wird (E. 8.4.3).